Тут расклад то простой. Сидят там и считают, что выгоднее: кормить транспортников и пусть возят, или взять и раздать денег всем льготникам. Т.е. проблема в распределении. Кто-то ездит мало, кто-то ездит много, кому-то нужны дорогие лекарства и специальная медицинская помощь, а кто-то не болеет почти и одной таблеткой в год обходится. Суть льгот в том, чтобы у всех нуждающихся было то, в чём они нуждаются. И распределить это так, чтобы все были довольны с минимальными растратами можно только одним способом: адресно считать кто чего и сколько истратил.
В контексте проездных это считается очень просто: электронные проездные, которые считают количество поездок. А в конце месяца сканер покажет сколько льготников было провезено и, соответственно, сколько денег нужно выделить конкретному автобусу на покрытие его затрат. Кто возит льготников - получит денег, кто не возит - не получит. Осталось только реализовать.
Так же на базе этой системы можно сделать проездные на определённое количество поездок, например. Но этодругая история.